ДИРЕКТИВА (ЕС) 2019/1937 НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА

от 23 октомври 2019 година

относно защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза

1. Въведение

В момента съществуват големи разлики между защитите, които държавите членки осигуряват на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза. На 23.10.2019 г., Европейският Парламент и Съветът публикуваха ДИРЕКТИВА (ЕС) 2019/1937 НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА от 23 октомври 2019 година относно защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза („Директивата“), с цел тези разлики да бъдат преодолени, а уредбата – хармонизирана. Тя определя общи минимални стандарти и изисква от държавите членки да приемат в националното си право закони предлагащи защита в съответствие с Директивата.

2. Краен срок за имплементиране на Директивата

Крайният срок за транспортирането на Директивата в националното законодателство изтече 17.12.2021 г.

Към датата на съставяне на тази статия Република България не е приела закон в изпълнение на изискванията на Директивата. Законодателният процес е стартиран, като на 18.10.2021 г. приключи процедурата по обществено обсъждане на структурата на законопроекта (не на самия законопроект), както и на консултационния документ по законопроекта на Закон за защита на лицата, които подават сигнали или публично оповестяват информация за нарушения¹. От страна на компетентните държавни органи липсва публично оповестен законопроект, съответно и такъв не е внасян в Народното събрание.

Крайният срок за устройването на вътрешни канали за докладване при юридически лица в частния сектор с 50 до 249 работника, е определен за 17.12.2023 г.² Държавите членки имат свободата да въведат или не разпоредби, които са по-благоприятни за правата на сигнализиращите лица, отколкото тези предоставени от Директивата.³

До 17.12.2023 г., Комисията трябва да предаде доклад до Европейския Парламент и Съвета относно имплементирането и прилагането на Директивата.⁴

Според Член 288 на Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), ако държава членка не успее да транспортира директива, Комисията може да инициира производство за нарушение срещу държавата пред Съда на Европейския съюз.

3. Към кого е приложима Директивата?

Директивата се прилага спрямо сигнализиращи лица, работещи в частния или в публичния сектор. Тези включват, както е обозначено в Член 4, поне:

• лица със статут на работник по смисъла на Член 45 (1) от ДФЕС, включително държавни служители;

• лица със статут на самостоятелно заето лице, по смисъла на Член 49 от ДФЕС;

• акционери и лица, принадлежащи към административния, управителния или надзорния орган на предприятие, включително неизпълнителни членове;

• доброволци и платени или неплатени стажанти;

• лица, работещи под надзора и ръководството на изпълнители, подизпълнители и доставчици;

• сигнализиращи лица, чиито трудови правоотношения са приключили;

• сигнализиращи лица, чиито трудови правоотношения още не са започнали;

• помощници, които помагат на сигнализиращото лице в процеса по подаване на сигнал в работен контекст;⁵

• трети лица, които са свързани със сигнализиращото лице и които могат да бъдат подложени на ответни действия с цел отмъщение в работен контекст;

• правни субекти, които сигнализиращите лица притежават, за които работят или с които са свързани по друг начин в работен контекст;

• сигнализиращи лица, които са сигнализирали анонимно или публично, но впоследствие са идентифицирани и са обект на ответни действия с цел отмъщение.⁶

Както е описано в Член 6, сигнализиращите лица имат право на защита съгласно Директивата, ако:

• са имали основателни причини да смятат, че подадената информация за нарушения е била вярна към момента на подаването ѝ;

• подадената информация попада в обхвата на Директивата;

• са докладвали вътрешно, външно или публично, в съответствие с Член 7, 10 или 15.

Защитено е подаването на следните сигнали за нарушения, както е описано в Член 2 на Директивата:

• сигнали за нарушения в областите на обществени поръчки; финансови услуги, продукти и пазари и предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма; безопасност на продуктите и съответствие; безопасност на транспорта; опазване на околната среда; радиационна защита и ядрена безопасност; безопасност на харните и фуражите, здраве на животните и хуманно отношение към тях; обществено здраве; защита на потребителите; защита на неприкосновеността на личния живот и личните данни и сигурност на мрежите и информационните системи;

• сигнали за нарушения, засягащи финансовите интереси на Съюза;

• сигнали за нарушения, свързани с вътрешния пазар;

• сигнали за нарушения на правилата на Съюза за конкуренцията и държавната помощ;

• сигнали за нарушения, свързани с вътрешния пазар във връзка с действия, които нарушават правилата за корпоративно данъчно облагане, или с договорености, чиято цел е да се получи данъчно предимство, което противоречи на предмета или на целта на приложимото право в областта на корпоративно данъчно облагане;

• сигнали за нарушения, в които информацията е придобита в трудовоправни отношения, които вече са прекратени;⁷

• сигнали за нарушения, в които информацията е придобити в процеса на подбор или други преддоговорни отношения преди започването на трудовоправните отношения.⁸

Държавите членки могат да разширят защитата до области и дейности, които не са покрити от Член 1. Съответно остава интересно да се види дали допълнителни защити ще бъдат добавени в българския закон, който ще транспортира Директивата.

4. Отговорност

Според Член 24, държавите членки трябва да гарантират, че правата и средствата за защита предоставени от Директивата не могат да бъдат отнети или ограничени с каквито и да било споразумения, политики, форми или условия за работа, включително от предварително арбитражно споразумение.

Според Член 21, лицата, които в съответствие с Директивата са сигнализирали за нарушения, или са направили публични оповестявания, не носят отговорност за:

• нарушаване на каквито и да е ограничения за разкриване на информация, стига да са имали основателни причини да вярват, че сигнализирането или публичното оповестяване на съответната информация е било необходимо за разкриването на нарушението съгласно Директивата;

• сдобиването със или достъпът до информацията, която е била докладвана или публично оповестена, стига това сдобиване или този достъп да не представляват престъпление само по себе си;

• клевета, нарушение на авторски право, нарушение на задължение за конфиденциалност, нарушаване на защита на лични данни, правила, разкриване на търговски тайни, или за искове за обезщетение базирани на частно, публично, или на колективно трудово право, стига сигнализиращото лице да е имало основателни причини да вярва, че докладването и публичното оповестяване на такава информация е било необходимо за разкриването на нарушението съгласно с Директивата.

Ответни действия с цел отмъщение

Член 5 (11) дефинира „ответни действия с цел отмъщение“ като „всяко пряко или непряко действие или бездействие, което настъпва в работен контекст, предизвикано е от вътрешно или външно подаване на сигнал или от публично оповестяване, и което причинява или може да причини неоправдана вреда на сигнализиращото лице“.

Държавите членки трябва да забранят всяка форма на ответни действия с цел отмъщение срещу сигнализиращи лица, включително заплахи за ответни действия с цел отмъщение и опити за такива действия във формата на:⁹

• временно отстраняване, освобождаване, уволняване или еквивалентни мерки;

• понижаване в длъжност или забавяне на повишение;

• прехвърляне на задължения, промяна на местоположението на работното място, намаляване на възнаграждението, промяна на работните часове;

• отказ на обучение;

• отрицателна оценка на работата или в препоръка за работа;

• налагане или прилагане на дисциплинарна мярка, порицание или друг вид наказание, включително финансова санкция;

• принуда, сплашване, тормоз или отхвърляне на искане за назначаване на това основание;

• дискриминация, неравностойно или несправедливо третиране;

• отнемане на възможност за преминаване от временен трудов договор на постоянен такъв, когато работникът е имал оправдани правни очаквания да му бъде предложена постоянна работа;

• неподновяване или предсрочно прекратяване на временен трудов договор;

• вреди, включително върху репутацията на лицето, по-специално в социалните мрежи, или финансови загуби, включително загуба на бизнес и загуба на доход;

• включване в черен списък на базата на официално или неофициално споразумение в сектора или в отрасъла като цяло, което може да доведе до това в бъдеще лицето да не намери работа в този сектор или отрасъл;

• предсрочно прекратяване или разваляне на договор за стоки или услуги;

• прекратяване на лиценз или разрешение;

• психиатрични или медицински направления.

Според Член 21 (5), ако сигнализиращо лице понесе вреда, то се счита, че вредата е била причинена като ответно действие с цел отмъщение заради сигнала или публичното оповестяване. Тази въведена от Директивата презумпция на практика обръща доказателствената тежест в един бъдещ процес, като лицето, което е предприело вредносната мярка, на свой ред е длъжно да докаже, че мярката е била основателна и не е била причинена като ответно действие.

Сигнализиращите лица ще имат достъп до коригиращи мерки срещу ответни дейности с цел отмъщение, в съответствие с националното право.¹⁰

5. Канали за подаване на сигнали

А. Вътрешни канали

Както е описано в Член 5 (4), вътрешните канали за сигнализиране обхващат устни и писмени сигнали за нарушения в рамките на даден правен субект в частния или публичния сектор. Всички правни субекти в публичния сектор трябва да създадат свой вътрешни кашнали за сигнализиране. Изключени от създаването на такива канали могат да бъдат:¹¹

• общини с по-малко от 10 000 жители;

• общини с по-малко от 50 служители;

• правни субекти с по-малко от 50 работници/служители.

Държавите членки могат да изискат правни субекти в частния сектор с по-малко от 50 работници/служители да създадат вътрешни канали за сигнализиране и съответни процедури, ако, след подобаваща оценка на риска, е установено, че естеството на дейностите на субектите, представлява риск за околната среда и общественото здраве.¹² Държавите членки трябва да уведомят Комисията, ако подобно решение е взето.¹³ Както е споменато по-горе, ще бъде интересно и показателно да се следи реакцията на българския парламент към това и да се види дали ще реши да разшири обхвата на задължените правни субекти под националното право.

Член 8 и 9 разписват задълженията на създадените вътрешни канали за сигнализиране, и техните процедури за сигнализиране и последващи действия. Съгласно с Член 8, държавите членки трябва да гарантират, че:

• частните правни субекти с 50 или повече работници (с изключение на субектите, които попадат в обхвата на актовете на Съюза, посочени в части I.Б и II на приложението на директивата) са длъжни да създадат канали и процедури за вътрешно сигнализиране и последващи действия;¹⁴

• публичноправните субекти трябва да създадат канали и процедури за вътрешно сигнализиране и последващи действия;¹⁵

• където е предвидено в националното право, каналите са създадени след консултация и по споразумение със социалните партньори;¹⁶

• каналите позволяват на лицата изброени в Член 4 да подават сигнали за нарушения;¹⁷

• каналите за сигнализиране могат да бъдат въведени и поддържани вътрешно от лице или отдел определени за тази цел, или да бъдат осигурени от външно от трето лице.¹⁸

Каналите за подаване на сигнали трябва да:¹⁹

• бъдат проектирани, създадени и експлоатирани по сигурен начин;

• гарантират поверителността на самоличността на сигнализиращите лица и на всяко трето лице посочено в сигнала;

• възпрепятстват достъпа до сигнала от неупълномощени членове на персонала;

• потвърждават за получаването на сигнала сигнализиращото лице в срок от седем дни след получаването;

• определят безпристрастно лице или отдел с компетенции за последващите действия във връзка със сигналите (могат да са същото лице или отдел като тези, които получават сигналите);

• поддържат връзка със сигнализиращото лице;

• искат допълнителна информация от сигнализиращото лице при необходимост и му дават обратна информация;

• предприемат надлежни последващи действия във връзка със сигнала;

• предоставят обратна информация в рамките на разумен срок, не по-дълъг от три месеца след потвърждението за получаване на сигнала;

• предоставят обратна информация в рамките на три месеца след изтичането на седемдневния срок след подаването на сигнала, ако не е било изпратено потвърждение за получаването на сигнала на сигнализиращото лице;

• правят възможно подаването на сигнали писмено, устно, или и по двата начина;

• позволяват устното сигнализиране да се осъществява по телефона или по други системи за гласови съобщения;

• позволяват устното сигнализиране да се осъществява чрез лична среща в разумен срок, по искане на сигнализиращото лице.

Вътрешните канали за подаване на сигнали могат да бъдат ползвани съвместно от общините или да бъдат експлоатирани от съвместни общински органи, при условие, че вътрешните канали са отделни и независими от съответните външни канали за сигнализиране.²⁰

Правните субекти в частния сектор с 50 до 249 работници могат да споделят ресурси във връзка с получаването на сигнали и извършването на разследвания, стига да опазват поверителността на сигнализиращите лица, да предоставят обратна информация, и да вземат мерки срещу нарушението, за което е подаден сигнал.²¹

Държавите членки трябва да насърчават сигнализиращите лица да сигнализират за нарушения чрез достъпните вътрешни канали, преди да се обърнат към външните, стига сигнализиращите лица да смятат, че не съществува риск от ответни действия с цел отмъщение срещу тях.²² Подходяща информация относно използването на вътрешни канали за сигнализиране и тяхното опериране трябва да бъде предоставяна от правните субекти в частния и публичния сектор.²³

Б. Външни канали

Според Член 5 (5) и 5 (14), външните канали за сигнализиране обхващат устните и писмените сигнали за нарушения до компетентните органи, като компетентите органи са националните органи определени да:

• приемат сигнали за нарушения и дават обратна информация на сигнализиращите лица;

• изпълняват задълженията, предвидени в директивата, по-специално по отношение на последващите действия.

Член 5 (12) определя „последващи действия“ като всяко действие, предприето от лицето, или компетентия орган, приемащо сигнал с цел да:

• оцени точността на представените в сигнала твърдения;

• третира сигнализираното нарушение, включително чрез действия като вътрешна анкета, разследване, наказателно преследване, действия за обезпечаване на средства или приключване на процедурата.

Директивата описва задълженията за създаването на външни канали за сигнализиране и последващи действия, както и дава насоки за проектирането и създаването на съответните канали от страна на държавите членки. В съответствие с Член 11, държавите членки трябва да определят компетентните органи, които да получават сигнали, да дават обратна връзка и да изпълняват последващи действия; и трябва да осигуряват на съответните органи подходящи ресурси. Държавите членки трябва също така да гарантират, че всеки сигнал подаден до орган, който няма компетентността да разгледа нарушението, е предаден по сигурен начин на компетентен орган в разумен срок, и че сигнализиращото лице е уведомено за това без забавяне.²⁴

Компетентите органи трябва:

• да създават независими и автономни канали за външно подаване на сигнали, за приемане и разглеждане на информацията за нарушения;²⁵

• да са проектирани, създадени и експлоатирани по начин, който гарантира пълнотата, целостта и поверителността на информацията, като се възпрепятства достъпът до тях на неупълномощени членове на персонала на компетентния орган;²⁶

• да дават възможност за трайно съхранение на информацията в съответствие с Член 18, така че да могат да се провеждат по-нататъшни разследвания;²⁷

• потвърждават получаването на сигнал в рамките на седем дни, освен ако сигнализиращото лице изрично не е поискало друго или компетентният орган има основание да смята, че потвърждението за получаване на сигнала би изложило на риск защитата на самоличността на сигнализиращото лице;²⁸

• предприемат надлежни последващи действия във връзка със сигналите;

• в рамките на три месеца, или шест месеца в надлежно обосновани случаи, да предоставят обратна информация на сигнализиращото лице;

• съобщават на сигнализиращото лице окончателните резултати от всички разследвания, извършени в резултат на сигнала, в съответствие с процедурите, предвидени в националното право;

• предават в необходимия срок съдържащата се в сигнала информация по целесъобразност на компетентните институции, органи, служби или агенции на Съюза с цел последващо разследване, когато това е предвидено в правото на Съюза или националното право;

• да дават възможност подаването на сигнали да бъде извършвано писмено и устно;²⁹

• да позволяват устното сигнализиране да се осъществява по телефона или по други системи за гласови съобщения, или чрез лична среща в разумен срок, по искане на сигнализиращото лице;

• да определят служители, отговарящи за разглеждането на сигналите, по-специално за предоставянето на всяко заинтересовано лице на информация относно процедурите за подаване на сигнал, приемането на сигнали и предприемането на последващи действия във връзка с тях, поддържането на контакт със сигнализиралото лице с цел предоставяне на обратна информация и искане на допълнителна информация, ако е необходимо;³⁰

• да осигуряват специално обучение на служителите в областта на разглеждането на сигнали;³¹

• да гарантират, че компетентните органи редовно и най-малко веднъж на всеки три години преразглеждат своите процедури за приемане на сигнали и за последващи действия;³²

• да гарантират, че самоличността на засегнатите лица е защитена докато текат всички разследвания, в резултат на сигнала или публичното оповестяване.³³

Според Членове 11 (3) и 11 (4), държавите членки могат да разрешат на компетентните органи да решават дали сигнал за нарушение е очевидно маловажен, не налага предприемането на допълнителни последващи действия съгласно директивата и процедурата може да бъде прекратена, стига да е извършена надлежна оценка на въпроса от компетентния орган и може да се докаже, че нарушението е маловажно. Компетентните органи могат също да получат разрешение да прекратяват процедури във връзка с повтарящи се сигнали, които не съдържат значима нова информация за нарушения в сравнение с предишен сигнал. В споменатите по-горе случаи компетентните органи трябва да уведомят сигнализиращите лица за взетото решение и мотивите за него.

В съответствие с Член 11 (5), в случай на голям приток на сигнали компетентните органи могат да разглеждат с приоритет сигналите за сериозни нарушения или за нарушения на основни разпоредби, попадащи в обхвата на Директивата, без да се засяга три и шестмесечният срок, предвиден в Директивата. Кои сигнали са такива са „сериозни нарушения“ предстои да бъде определено и изяснено или от националния законодател, или по пътя на съдебната практика.

В съответствие с Член 12 (3), когато сигналът е получен по канали различни от външните канали посочени в Директивата, или от служители различни от тези отговорни за разглеждането на сигналите, тогава компетентните органи трябва да гарантират, че на служителите, които са получили сигналите им е забранено да разкриват всякаква информация, чрез която би могла да се установи самоличността на сигнализиращото лице или засегнатото лице, и че те незабавно препращат сигнала без изменения на служителите отговорни за разглеждането на сигналите.

Според Член 13, компетентните органи трябва да публикуват на своите уебсайтове в отделен, лесно разпознаваем и достъпен раздел най-малко:

• условията, при които се предоставя право на защита съгласно Директивата;

• данните за контакт относно използването на каналите за външно подаване на сигнали (електронните и пощенските адреси, и телефонните номера за такива канали, като се посочва дали телефонните разговори се записват);

• процедурите, приложими за подаването на сигнали за нарушения;

• срока за предоставяне на обратна информация на сигнализиращото лице и вида и съдържанието на тази обратна информация;

• режима на поверителност, приложим за сигналите;

• информацията във връзка с обработването на лични данни;

• естеството на последващите действия, които се предприемат във връзка със сигналите;

• наличните правни средства за защита и процедури за защита срещу ответни действия с цел отмъщение;

• възможностите за поверителен съвет, с които разполагат сигнализиращите лица;

• изявление, в което ясно се обясняват условията, при които лицата, подаващи сигнали до компетентния орган, са защитени от носене на отговорност в случай на нарушаване на поверителността;

• данните за контакт с информационния център или с единния независим административен орган.

В. Публично оповестяване

Публичното оповестяване, както е определено в Член 5 (6), представлява публичното предоставяне на информация за нарушения.

В съответствие с Член 15, лицата, които правят публично оповестяване имат право на защита, ако:

• лицето най-напред е извършило вътрешно и външно подаване на сигнал, или направо външно, но по сигнала не са били предприети съответни действия в сроковете посочени от Директивата;

• лицето има разумни основания да смята, че нарушението може да представлява непосредствена или явна опасност за обществения интерес;

• в случай на външно подаване на сигнал съществува риск от ответни действия с цел отмъщение или има малка вероятност нарушението да бъде ефективно разгледано поради конкретните обстоятелства по случая (например, ако доказателствата могат да бъдат укрити или унищожени, или ако може да има тайно споразумение между даден орган и извършителя на нарушението).

6. Мерки за подкрепа

В съгласие с Член 20, държавите членки могат да предоставят следните мерки за подкрепа на сигнализиращите лица:

• изчерпателна и независима информация и съвети, които са лесно достъпни до обществеността и са безплатни, относно наличните процедури и правни средства за защита във връзка със защитата срещу ответни действия с цел отмъщение и относно правата на сигнализиращото лице;

• ефективна помощ от компетентните органи пред всеки съответен орган, свързан с тяхната защита срещу ответни действия с цел отмъщение;

• удостоверяване, че сигнализиращите лица имат право на защита по силата на Директивата, когато е предвидено от националното законодателство;

• правна помощ в наказателни и в трансгранични граждански производства;

• правна помощ при по-нататъшни процедури и правни консултации или друг вид правна помощ, в съответствие с националното право.

Държавите членки също така могат да предоставят мерки за финансова помощ и подкрепа, включително психологическа подкрепа за сигнализиращите лица. Посочените по-горе мерки за подкрепа могат да бъдат предоставени от информационен център или единен ясно установен независим административен орган.

7. Санкции

Както е описано в Член 23, държавите членки трябва да въведат санкции за физически и юридически лица, които:

• възпрепятстват или опитват да възпрепятстват подаването на сигнал;

• предприемат ответни мерки с цел отмъщение срещу сигнализиращите лица;

• инициират образуването на злонамерени производства срещу сигнализиращите лица;

• нарушават задължението за запазване на поверителността на данните за самоличността на сигнализиращите лица;

• съзнателно са подали или публично са оповестили невярна информация.

В съответствие с националното право, държавите членки трябва да предвидят правни средства за защита и пълно обезщетение на вредите, претърпени от сигнализиращите лица.³⁴

31 януари 2022 г.

Марта Денева

Адвокатско дружество „Божиков и Вътев“

Ако след прочитането на тази статия откриете, че ДИРЕКТИВА (ЕС) 2019/1937 НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА от 23 октомври 2019 година относно защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза е приложима към Вашата компания, или към Вас като сигнализиращо лице, Адвокатско дружество „Божиков & Вътев“ е в готовност да Ви асистира в имплементирането на високите изисквания на Директивата и съответните български национални законодателства, или да Ви помогне да упражните правата си като сигнализиращо лице.

Ако имате допълнителни въпроси, или бихте искали да подадете запитване относно услугите ни, можете да се свържете с нас на office@bozhikov-vatev.bg

Молим да имате предвид, че тази статия има единствено информативен характер и цели само да очертае представената в нея тема и не представлява правен съвет, нито може да замести такъв.